도시화 시대의 도농 :경제 격차와 농업 경제의 지속가능성

세계적으로 급속한 도시화가 진행되면서 도시와 농촌 간의 경제적 격차가 심화되고 있습니다. 한국, 중국, 일본 등 아시아 국가들에서 특히 이러한 현상이 두드러지며, 식량안보에 대한 우려도 함께 커지고 있습니다. 본 보고서에서는 도시화로 인한 도농 격차의 현황과 원인, 농업보조금과 식량안보 정책, 도시농업과 도농 연계 모델, 그리고 공적보조금을 통한 소득불평등 해소 방안에 대해 종합적으로 분석합니다. 각국의 정책 사례와 성공 모델을 검토하여 한국의 도농 격차 해소와 식량안보 강화를 위한 정책적 시사점을 도출합니다. 특히 도시와 농촌은 대립적 관계가 아니라 상호의존적이고 상호보완적인 관계임을 인식하고, 디지털 기술을 활용한 통합적 접근법을 모색해야 함을 강조합니다.

도시화와 도농 경제 격차의 현황

도시화는 21세기의 가장 두드러진 글로벌 트렌드 중 하나입니다. 2008년부터 전 세계 인구의 절반 이상이 도시 지역에 거주하기 시작했으며, 아시아 지역에서는 향후 25년 동안 도시 인구가 70% 정도 증가하여 26억 명 이상이 될 것으로 예상됩니다11. 이처럼 급속한 도시화는 도시와 농촌 간의 경제적 격차를 심화시키는 요인으로 작용하고 있습니다.

국가별 도농 소득 격차 실태

한국의 경우, 도시와 농촌 간 소득격차는 시기에 따라 변동해 왔습니다. 한국농촌경제연구원의 '2013~2017년 농가경제 변화실태' 보고서에 따르면, 2인 이상 도시근로자가구 소득 대비 전국 농가소득(도-농 소득격차)은 2012년에 57.6%로 2000년대 들어 최저를 기록했다가, 그 후 점차 격차가 좁혀져 2017년에는 64.1%(농가평균소득 3824만원, 도시근로자가구 평균소득 5967만원)까지 회복되었습니다3. 이러한 도농 소득격차 감소는 주로 '이전소득'을 중심으로 한 농가소득 증가가 주요 요인입니다.

2013~2017년 중 이전소득 증가율은 연평균 11.1%로 농업·농외소득보다 빠르게 증가했으며, 특히 기초연금이 포함된 '기타공적보조금'의 증가율은 연평균 15.1%에 달했습니다3. 기초연금은 2014년 7월부터 도입되었으며, 고령 농가가 수령하는 금액이 연간 약 300만원(최대)에 이릅니다. 이에 따라 전체 농가소득에서 이전소득이 차지하는 비중도 2013년 16.9%에서 2017년 23.3%로 늘었습니다3.

중국은 더욱 극명한 도농 격차를 보여주고 있습니다. 중국의 도시 거주인 평균 가처분소득은 3만3천616위안(약 550만 원)으로 농촌 주민의 2.71배에 달합니다1. 또한 도시 가구의 90% 이상은 수도와 가스 공급 혜택을 누리고 있지만, 농촌 지역의 수도 공급률은 70%, 가스 공급률은 고작 20%에 불과합니다. 공공시설에 대한 정부 지출도 도시 지역이 1조7천400억 위안(약 290조 원)으로, 농촌 지역의 4천26억 위안(약 77조 원)을 압도하고 있습니다1.

도농 격차의 원인과 경제적 영향

도농 격차의 주요 원인으로는 산업화와 도시화에 따른 자원과 인력의 도시 집중, 농업의 낮은 소득 창출력과 생산성, 농촌 인구의 고령화, 교육과 의료를 비롯한 공공서비스의 불균형 등을 들 수 있습니다. 특히 시골에서 도시로의 이동은 주로 복지 개선에 대한 기대 때문이며, 시골 빈민층은 도시에서 더 나은 의료 시설과 교육, 경제적 기회를 찾기를 희망합니다11.

세계은행은 도시빈곤을 제한된 고용기회와 낮은 수입, 부적절하고 안전하지 않은 주거환경, 폭력적이고 건강하지 않은 환경, 그리고 사회적 보호 메커니즘, 적절한 의료 서비스, 교육기회 등의 박탈 등을 포함하는 다차원적인 현상으로 정의합니다11. 이는 도시로의 인구 이동이 반드시 더 나은 삶의 질을 보장하지는 않음을 시사합니다.

도농 격차는 농촌 공동화, 식량안보 위협, 사회적 불평등 심화 등의 부정적 경제적 영향을 초래합니다. 농촌 인구 감소와 고령화는 농업 생산 기반을 약화시키고, 이는 다시 식량 자급률 하락으로 이어질 수 있습니다. 또한 도농 간 불평등은 사회 통합을 저해하고 경제 성장의 지속가능성을 위협합니다.

국가별 도농 격차 해소 정책 비교

각국은 도농 격차 해소를 위해 다양한 정책을 시행하고 있습니다. 중국 정부는 도농 격차를 해소하기 위해 전국 전역의 403곳에 각 지역만의 특색을 갖춘 매력적인 농촌 도시를 건설해 이들 지역에 자금과 인재를 끌어오고, 경제 활동을 촉진한다는 계획을 세웠습니다1. 그러나 전문가들은 인구 유입이나 실질적인 산업 육성에 성공하지 못한다면 이러한 농촌 도시들은 '유령 마을'로 변할 수 있다고 우려하고 있습니다.

유럽연합(EU)의 경우, 공동농업정책(CAP)을 통해 농가소득 지지와 농촌 개발을 종합적으로 지원하고 있습니다. 특히 프랑스는 2016년 도시-농촌 간 격차를 줄이고 전통적인 행정 경계를 넘어 연계성을 강화하기 위해 '도시-농촌 상호계약'이라는 새로운 제도를 도입했습니다6. 이 계약은 도시와 농촌이 상호보완적이고 상호호혜적인 관계를 형성하도록 돕는 것을 목표로 합니다.

일본은 도농 격차 해소와 식량안보 강화를 위해 2023년 '식료·농업·농촌기본법'을 개정하고 식량 자급률 향상에 주력하고 있습니다9. 미국의 경우, 농업총생산액 대비 농업보조금 비중이 60.4%로 매우 높으며, 특히 국내식량원조가 전체 허용보조의 90%를 차지할 정도로 취약계층을 위한 식량 지원 정책이 발달해 있습니다2.

농업보조금과 식량안보 정책

농업보조금의 개념과 국제규범

농업보조금은 농업분야 정책 목표를 달성하기 위해 사용되는 재정으로, 수출보조와 국내보조로 구분됩니다. 국내보조는 다시 허용보조(GB)와 감축대상보조로 구분되는데, 허용보조는 생산이나 무역을 최소한으로 왜곡하는 보조로 요건만 갖추면 무제한 지급이 가능합니다. 일반서비스·식량안보공공비축·국내식량원조·생산자직접지불 등이 해당됩니다2.

세계무역기구(WTO) 체제하에서 각 국가는 농업보조금 축소를 결의했지만, 다양한 전략을 통해 자국 농업을 보호하고 있습니다. 미국, EU, 일본 등은 감축대상보조를 줄이는 대신 허용보조를 늘리는 방식으로 대응하고 있으며, 특히 국내식량원조, 직접지불 등의 허용보조를 적극 활용하고 있습니다2.

일본과 EU는 30% 이상이었던 농업총생산액 대비 감축대상보조 비율을 1995년 이후 10% 이하로 낮췄습니다. 미국은 1995년 25%였던 농업총생산액 대비 허용보조 비율을 2020년 50%까지 늘렸고, EU도 같은 기간 이 비율을 9%에서 18%까지 확대했습니다2. 이는 WTO 규정을 준수하면서도 자국 농업을 보호하는 전략적 접근을 보여줍니다.

주요국의 농업보조금 운용 사례

한국은 농업총생산액 대비 농업보조금 비중이 17.3%로 미국(60.4%)·일본(34.9%)·EU(21.7%)보다 낮은 편입니다2. 국내보조에서 허용보조가 차지하는 비율은 90% 수준으로 선진국과 비슷하지만, 이 중 국내식량원조 비중은 0.8%에 불과해 90%에 달하는 미국과 비교하면 매우 낮습니다. 이는 취약계층 복지와 국내 농산물 소비 진작을 동시에 달성할 수 있는 정책 수단이 충분히 활용되지 못하고 있음을 시사합니다.

또한 한국은 2020년 기준으로 최소허용보조(De-minimis) 지급액이 허용한도에 미치지 못하는 1%대에 머무르고 있어, 이를 적극 활용할 필요가 있습니다2. 최소허용보조는 감축대상보조에 속하지만 농업총생산액 또는 품목생산액의 5%(선진국 기준)까지는 제한 없이 쓸 수 있어, 융통성 있게 활용할 경우 농가소득 안정과 식량안보 강화에 기여할 수 있습니다.

미국은 국내식량원조에 큰 비중을 두고 있으며, 최소허용보조 지급액도 꾸준히 늘리고 있습니다. 일본은 2023년 식료안전보장 확보를 명문화한 '식료·농업·농촌기본법' 개정을 단행했으며, 중국도 지난해 '식량안보보장법'을 제정해 2025년 3월부터 시행하기 시작했습니다9. 이러한 움직임은 식량안보의 중요성이 전 세계적으로 부각되고 있음을 보여줍니다.

식량안보의 중요성과 강화 전략

식량안보는 "모든 사람이 언제든지 물리적·사회적·경제적으로 충분하고, 안전하며, 영양가 높은 식품에 접근함으로써 활동적이고 건강한 삶을 영위하기 위해 필요한 음식의 선호를 충족할 수 있는 상태"로 정의됩니다7. 세계식량농업기구(FAO)의 보고에 따르면, 전 세계 인구의 약 1/9인 8억 2천 1백만 명이 영양실조 상태에 있으며, 이 수치는 2016년을 기점으로 증가 추세에 있습니다7.

식량안보 강화를 위해서는 식량 생산 기반 확충, 국제 공급망 안정화, 취약계층 식량 접근성 향상 등 다각적인 접근이 필요합니다. 한국의 2022년 양곡연도 식량 자급률은 49.3%를 기록했는데, 쌀 자급률은 104.8%로 양호했지만, 밀(1.3%)·옥수수(4.3%)·콩(28.6%) 등 주요 곡물의 자급률이 턱없이 낮습니다9. 이는 한국의 식량안보가 취약한 상태임을 보여줍니다.

농식품부는 기후변화 등 공급망 리스크에 대비하여 민간기업의 해외곡물 유통망 확보를 지원하는 한편, 식량자급률을 높이기 위해 전략작물직불제 확대, 가루쌀 육성 등 관련 정책을 적극 추진하고 있습니다4. 또한 최근 시행된 '공급망 안정화법'을 활용한 선도사업자 지정 등 새로운 지원방안을 지속적으로 강구하고 있습니다.

노르웨이는 밀가루·농축사료 제조업체 등이 자국산 곡물을 사면 보조금을 지급하는 제도를 운영하고 있으며, 한국 역시 이러한 사례를 참고해 국산 밀·콩 등의 생산을 확대하는 방안을 고려할 수 있습니다9. 이는 식량 자급률 향상과 동시에 농가소득 증대에도 기여할 수 있는 정책입니다.

도시농업과 도농 연계의 새로운 모델

도시농업의 개념과 전 세계적 확산

도시농업은 도시와 그 주변부에서 행해지는 농업 활동으로, 개인의 식량 수요뿐만 아니라 시장의 식량 수요도 만족시키기 위한 목적을 가집니다. 전 세계 식량의 15~20%가 도시 지역에서 생산되는 것으로 추정되며, 케냐 나쿠루시의 8%, 세네갈 다카의 10%, 베트남 하노이의 55%가 도시농업을 통해 생산된 농축산물로 식량 수요를 충족시키는 것으로 보고되고 있습니다5.

도시농업은 급속한 도시화와 함께 전 세계적으로 확산되고 있습니다. 특히 개발도상국에서는 도시 거주자 인구수가 빠르게 증가하면서 높은 수준의 빈곤과 기아 문제가 대두되고 있으며, 이로 인해 도시거주자들이 개인과 시장의 식량 수요를 충족시키기 위해 농업 활동에 종사하는 경우가 늘고 있습니다11.

많은 정책 입안자들은 도시농업에 따른 기회를 잡기 위해 조치를 취하고 있지만, 도시는 도시인구가 증가하는 속도를 따라가기 위해 더 많은 노력이 필요합니다. 세계 인구증가에 따른 농산품에 대한 수요는 2050년까지 70%까지 증가하며 육류에 대한 수요 또한 2배로 늘어날 것으로 예상됩니다11.

식량안보와 환경건강 측면에서의 도시농업의 역할

도시농업은 식량안보 증진에 중요한 역할을 합니다. 특히 도시 빈곤 가정의 자급을 위한 식량 생산은 20~60%에 달하며, 신선하고 영양적으로 우수하고, 시장에서 구매하는 것보다 다양한 종류의 농작물을 공급하는 의미가 있습니다5. 또한 도시 식량원을 다양화하고, 도시 빈민이 보다 영양가가 높은 식품을 쉽게 구할 수 있게 도와주며, 수입 식품에 대한 의존도를 경감하는 효과가 있습니다.

환경건강 측면에서도 도시농업은 중요한 역할을 합니다. 도시에서 식량을 생산함으로써 장거리 운송에 따른 온실가스 배출을 줄이고, 도시 내 녹지 공간을 확대하여 열섬 효과를 완화하는 효과가 있습니다. 또한 도시농업은 유기 폐기물을 비료화 처리하고 재사용하여 저비용 폐기물관리와 생산성으로부터 얻는 이익으로 지역식량생산에 기여합니다11.

도시-농촌 연계를 통한 상생 모델

도시와 농촌은 명확하게 구분되는 개념이 아니라 상호의존적인 관계에 있습니다. OECD에 따르면, 도시가 팽창하면서 도시가 '농촌과 명확하게 구별되는 고밀도 인구 및 고용을 가진 조밀한 인구 클러스터'라는 개념은 더 이상 유효하지 않게 되었습니다6. 농업을 주요 산업으로 하던 농촌 경제구조는 다변화되는 한편, 일상생활에서 개인이 활동하는 영역이 확장되고 장거리 여행이 활발해지면서 농촌과 도시 간의 경제적 상호작용은 더욱 확대되고 있습니다.

프랑스는 2016년 도시-농촌 간 격차를 줄이고 전통적인 행정 경계를 넘어 연계성을 강화하기 위해 '도시-농촌 상호계약'이라는 새로운 제도를 도입했습니다6. 이 계약은 도시와 농촌이 상호보완적이고 상호호혜적인 관계를 형성하도록 돕는 것을 목표로 합니다. 농촌은 도시에 식량, 에너지, 휴양 공간 등을 제공하고, 도시는 농촌에 시장, 서비스, 일자리 등을 제공하는 방식입니다.

디지털 전환 가속화로 농촌-도시 간의 상호의존성이 크게 증대되면서 농촌과 도시 간 연계 필요성과 가능성이 커지고 있습니다. 국내 발전용 태양광 89%가 농촌에 설치되는 등 도시의 농촌 에너지 의존도가 더욱 증대되고 있어 농촌-도시 간 상호보완적·상호호혜적 연계 가능성이 확대되었습니다6. 또한 원격의료, 가상현실 기술 발전 등 디지털 혁신으로 농촌의 원거리·저밀도라는 한계를 극복할 수 있게 되었습니다.

세계은행과 FAO의 도시농업 지원 사례

세계은행은 아프리카, 인도, 페루, 케냐 등 개발도상국 4개 도시를 대상으로 도시농업 사업을 추진하고 있습니다5. 이 사업은 도시 빈곤층의 식량 접근성을 높이고 소득원을 다양화하는 것을 목표로 합니다. 아크라(가나), 뱅갈로(인도), 리마(페루), 나이로비(케냐) 등 4개 도시에서 각각의 특성에 맞는 도시농업 프로젝트를 진행하고 있습니다.

FAO는 국가 식량안보 전략과 도시 개발전략을 통합적으로 수립하는 방법으로 아프리카, 남미 지역의 정책 입안자를 대상으로 도시원예에 대한 인식을 높여주는 역할을 하고 있습니다5. 특히 FAO는 도시농업이 식량안보뿐만 아니라 일자리 창출, 환경 보호, 도시 빈곤 감소 등 다양한 사회경제적 효과가 있음을 강조하고 있습니다.

한국에서도 도시농업이 확대되고 있으며, 특히 서울, 부산 등 대도시를 중심으로 옥상정원, 수직농장, 도시텃밭 등 다양한 형태의 도시농업이 발전하고 있습니다. 이러한 도시농업은 식량 생산뿐만 아니라 교육, 치유, 공동체 형성 등 다양한 사회적 가치를 창출하고 있습니다.

공적보조금과 소득불평등 해소 방안

공적보조금의 소득재분배 효과

공적보조금은 소득감소에 대한 보상이나 외부효과에 대한 평가, 혹은 최소한의 사회보장수준 지원 등을 목적으로 하지만, 동시에 소득불평등 완화에도 기여합니다10. 특히 기초연금과 같은 공적보조금은 고령 농가의 소득 안정에 중요한 역할을 합니다.

한국의 경우, 2014년 7월부터 도입된 기초연금은 고령 농가가 수령하는 금액이 연간 약 300만원(최대)에 이르며, 농가소득 중 공적보조금이 차지하는 비중은 고령 소규모농가 35.5%(2017년), 고령 대규모농가 23.4%에 달합니다3. 이러한 공적보조금은 농가 간 소득불평등을 완화하는 데 기여합니다.

하지만 이전소득 구성 항목 가운데 농업보조금 증가율은 연평균 3.5%(2013~2017년)인 반면, 기초연금이 포함된 '기타공적보조금' 증가율은 연평균 15.1%에 달했습니다3. 이는 농업 생산과 직접 관련된 보조금보다 일반 복지성 보조금의 증가가 더 빠르게 이루어지고 있음을 보여줍니다.

지역 내·지역 간 농가소득 불평등

농가소득 불평등은 지역 내(intra-regional)와 지역 간(inter-regional) 불평등으로 구분할 수 있습니다. 연구에 따르면, 한국의 농가소득 불평등은 지역 내 불평등보다 지역 간 불평등이 더 큰 영향을 미치는 것으로 나타났습니다10. 이는 지역별 농가 특성의 차이(예: 농가 연령구조, 영농형태 등)와 지역농업정책 등 농가소득에 영향을 미치는 여러 요인에 의한 것입니다.

특히 농가소득에서 농업소득보다 비농업소득이나 이전소득이 소득불평등에 미치는 영향이 커지고 있는 추세입니다. 이는 농촌 지역에서도 소득원의 다양화가 진행되고 있음을 의미합니다10. 따라서 농가소득 불평등 해소를 위해서는 농업소득 증대뿐만 아니라 비농업소득 창출 기회 확대와 균형 있는 이전소득 분배도 중요합니다.

농업·농촌 정책의 형평성 제고 방안

농업·농촌 정책의 형평성을 제고하기 위해서는 다양한 방안을 고려할 수 있습니다. 첫째, 정책 설계 시 효율성과 함께 형평성을 중요한 기준으로 삼아야 합니다. 둘째, 직불제 등 농업보조금의 분배 구조를 개선하여 소규모 농가와 취약계층 농가에 대한 지원을 강화해야 합니다. 셋째, 지역별 특성을 고려한 맞춤형 정책을 통해 지역 간 격차를 해소해야 합니다.

특히 EU의 청년직불제와 녹색직불제 사례를 참고하여 한국의 공익직불제를 확충하는 방안도 검토할 필요가 있습니다. 청년직불제는 청년 농업인에게 추가적인 보조금을 제공하여 농업에 대한 청년의 참여를 촉진하는 정책입니다. 녹색직불제는 환경보호와 지속 가능한 농업을 장려하기 위한 보조금 제도입니다. 이러한 정책들은 농업의 지속가능성을 높이고 소득 불평등을 완화하는 데 기여할 수 있습니다.

공적보조금의 효율성 제고 방안

공적보조금의 효율성을 제고하기 위해서는 보조금의 대상과 규모, 지급 방식 등을 신중히 검토해야 합니다. 예를 들어, 농업보조금은 농업 생산성 향상과 식량안보 강화에 직접적으로 기여할 수 있는 방향으로 지급되어야 합니다. 또한, 보조금의 지급 절차를 간소화하고 투명성을 높여 부정적 활용을 방지하는 것이 중요합니다.

또한, 공적보조금의 효과를 평가하기 위한 체계적인 모니터링 시스템을 구축해야 합니다. 이는 보조금이 실제로 목표에 맞게 사용되고 있는지, 그리고 어떤 경제적·사회적 효과를 발휘하고 있는지를 분석하는 데 도움이 됩니다. 이러한 평가 결과를 바탕으로 정책을 지속적으로 개선할 수 있어야 합니다.

지역 간 협력과 상생 모델

도시와 농촌 간의 협력과 상생 모델은 도농 격차 해소에 중요한 역할을 합니다. 도시와 농촌은 상호보완적인 관계를 형성하여 서로의 강점을 활용할 수 있습니다. 예를 들어, 도시가 농촌에 시장과 서비스를 제공하고, 농촌이 도시에 식량과 자연환경을 제공하는 방식입니다.

이러한 상생 모델은 지역 간 협력을 통해 경제적·사회적 불평등을 완화하고, 지역의 지속 가능한 발전을 촉진할 수 있습니다. 특히, 디지털 기술을 활용하여 농촌과 도시 간의 정보 교류와 협력을 강화하는 것이 중요합니다. 이를 통해 농촌의 생산성 향상과 도시의 식량안보 강화가 동시에 이루어질 수 있습니다.

결론

도시화와 도농 경제 격차는 전 세계적으로 중요한 문제로 대두되고 있습니다. 이러한 격차를 해소하기 위해서는 농업보조금과 식량안보 정책, 도시농업과 도농 연계 모델, 공적보조금을 통한 소득불평등 해소 방안 등 다양한 접근이 필요합니다. 특히, 도시와 농촌 간의 상호의존성을 인식하고, 디지털 기술을 활용한 통합적 접근법을 모색하는 것이 중요합니다.

한국의 경우, 농업보조금과 식량안보 정책을 통해 농가소득을 안정시키고 식량 자급률을 높이는 것이 필요합니다. 또한, 도시농업과 도농 연계 모델을 통해 도시와 농촌 간의 상생을 촉진해야 합니다. 공적보조금의 효율성을 제고하고 형평성을 높여 소득 불평등을 완화하는 것도 중요한 과제입니다.

결론적으로, 도시화와 도농 경제 격차 문제는 단순한 경제적 문제를 넘어 사회적·환경적 문제와도 밀접하게 연관되어 있습니다. 이를 해결하기 위해서는 정부, 기업, 시민사회가 협력하여 지속 가능한 발전을 추구하는 것이 필요합니다.

이박사의 물류, 경제, 문명