빈곤이라는 난제는 인류 역사상 끊임없이 우리를 괴롭혀 왔습니다. 단순히 돈이 없는 상태를 넘어, 기회의 부재, 사회적 배제, 삶의 질 저하 등 다차원적 측면을 가진 이 문제를 해결하기 위해 다양한 정책적 접근이 시도되어 왔습니다. 그중에서도 최근 가장 주목받는 두 가지 접근법은 보편적 기본소득(UBI)과 조건부 현금 지원(CCT)입니다. 이 두 정책은 모두 현금을 직접 지급하는 방식을 채택하고 있지만, 그 철학적 기반과 실행 방식에서는 상당한 차이를 보입니다. 오늘날 급변하는 사회경제적 환경 속에서 이러한 정책들의 역할은 더욱 중요해지고 있습니다.
빈곤 완화 프로그램의 역사적 맥락
빈곤 완화를 위한 정책적 노력은 근대 국가의 형성과 함께 시작되었다고 볼 수 있습니다. 16세기 영국의 '구빈법'은 초기 형태의 빈곤 대책이었으나, 빈민을 '자격 있는 빈민'과 '자격 없는 빈민'으로 구분하는 낙인적 접근이었습니다. 산업혁명 이후 도시 빈곤 문제가 심화되면서 보다 체계적인 사회보장제도의 필요성이 대두되었고, 20세기 초반부터 현대적 의미의 복지국가가 발전하기 시작했습니다.
1929년 대공황은 시장실패에 대한 국가 개입의 정당성을 강화했으며, 제2차 세계대전 이후에는 영국의 베버리지 보고서를 기반으로 한 포괄적 사회보장제도가 서구 사회에 확산되었습니다. 1970년대까지 대부분의 선진국에서는 현물 지원, 공공주택, 식량배급표, 직업훈련 등 다양한 형태의 복지 프로그램이 발전했습니다.
그러나 1980년대부터 전통적 복지국가 모델의 한계가 지적되기 시작했습니다. 관료주의적 비효율성, 수급자의 자율성 제한, 낙인 효과, 빈곤의 함정 등이 문제점으로 부각되었고, 이에 대한 대안으로 현금 기반 지원 방식이 주목받게 되었습니다. 이러한 맥락에서 UBI와 CCT라는 두 가지 혁신적 접근법이 등장하게 되었습니다.
보편적 기본소득(UBI)의 개념과 사례
보편적 기본소득은 모든 시민 또는 거주자에게 조건 없이 정기적으로 일정 금액을 지급하는 제도입니다. UBI의 핵심 원칙은 보편성(모든 사람에게), 무조건성(어떠한 요구사항 없이), 개인 단위 지급(가구가 아닌 개인에게), 정기성(일회성이 아닌 정기적 지급)입니다.
이 개념의 역사적 뿌리는 의외로 깊습니다. 16세기 토머스 모어의 '유토피아'에서 이미 유사한 개념이 등장했으며, 18세기 토머스 페인은 '토지 정의'(Agrarian Justice)에서 모든 시민에게 기본 자본을 제공하자는 아이디어를 제안했습니다. 현대적 의미의 UBI 논의는 1960-70년대부터 본격화되었으며, 밀턴 프리드먼의 '부의 소득세'(Negative Income Tax) 개념도 이와 연관됩니다.
최근 들어 UBI에 대한 실험과 파일럿 프로그램이 전 세계적으로 증가하고 있습니다. 대표적인 사례들을 살펴보겠습니다:
핀란드 UBI 실험 (2017-2018)
핀란드는 2017년부터 2년간 국가 차원의 UBI 실험을 실시했습니다. 무작위로 선정된 2,000명의 실업자에게 월 560유로(약 73만원)를 무조건 지급했으며, 이는 다른 실업 급여를 대체하는 형태였습니다. 실험 결과, 참가자들의 웰빙과 건강 상태가 향상되었고 경제적 스트레스가 감소했습니다. 고용 효과는 제한적이었으나, 참가자들이 더 나은 일자리를 찾을 여유가 생겼다는 점이 긍정적으로 평가되었습니다.
캐나다 온타리오 파일럿 (2017-2018)
캐나다 온타리오주는 2017년 'Basic Income Pilot'을 시작했습니다. 저소득층 4,000명에게 개인은 연간 최대 16,989캐나다달러, 부부는 24,027캐나다달러를 지급하는 방식이었습니다. 안타깝게도 정권 교체로 2018년 조기 종료되어 충분한 결과를 얻지 못했지만, 초기 보고에 따르면 참가자들의 주거 안정성 향상, 식품 안보 개선, 정신 건강 증진 효과가 있었습니다.
케냐 GiveDirectly 프로젝트 (2016-현재)
비영리단체 GiveDirectly는 2016년부터 케냐의 농촌 마을들에서 장기간 UBI 실험을 진행하고 있습니다. 일부 마을의 모든 주민에게 12년 동안 매달 약 22달러(현지 평균 소득의 약 50%)를 지급하는 방식입니다. 중간 결과에 따르면 영양 상태 개선, 주택 향상, 소규모 창업 증가, 아동 교육 성과 향상 등의 긍정적 효과가 나타났습니다.
한국의 경기도 청년기본소득 (2019-현재)
한국에서는 지방정부 차원의 UBI 유사 프로그램이 시행되고 있습니다. 경기도는 2019년부터 '청년기본소득' 정책을 통해 만 24세 청년에게 분기별 25만원의 지역화폐를 지급하고 있습니다. 이는 지역경제 활성화와 청년 복지 향상에 기여하고 있다는 평가를 받고 있으며, 특히 지역화폐와의 연계를 통해 지역 소상공인 경제에 긍정적 영향을 미치고 있습니다.
UBI의 장점으로는 행정 비용 절감, 낙인 효과 제거, 소득 불안정성 완화, 창의적 활동과 돌봄 노동에 대한 보상, 자동화로 인한 일자리 감소에 대한 대응 등이 있습니다. 반면 높은 재정 부담, 노동 의욕 감소 우려, 인플레이션 가능성, 기존 복지제도와의 조화 문제 등이 단점으로 지적됩니다.
조건부 현금 지원(CCT)의 특징과 성과
조건부 현금 지원은 특정 조건을 충족하는 가구나 개인에게 현금을 지급하는 프로그램입니다. 일반적으로 아동 교육, 예방 접종, 건강검진 참여 등의 인적 자본 형성 활동을 조건으로 합니다. CCT는 당장의 소득 지원과 함께 장기적 인적 자본 향상을 동시에 추구하는 이중 목표를 가지고 있습니다.
CCT의 현대적 형태는 1990년대 라틴아메리카에서 시작되었으며, 이후 전 세계적으로 확산되었습니다. 주요 사례를 살펴보겠습니다:
브라질의 볼사 파밀리아 (2003-현재)
세계 최대 규모의 CCT 프로그램인 브라질의 '볼사 파밀리아'(Bolsa Família)는 2003년 출범 이후 1,400만 가구 이상(약 5,000만 명)에게 혜택을 제공하고 있습니다. 이 프로그램은 아동의 학교 출석(85% 이상)과 예방접종, 산전 검진 등을 조건으로 저소득 가정에 월평균 R$170(약 3만원)을 지급합니다.
볼사 파밀리아는 브라질의 빈곤율을 크게 감소시켰으며, 특히 극빈층 비율이 절반 가까이 줄어드는 데 기여했습니다. 학교 등록률과 출석률이 증가했고, 아동 영양 상태가 개선되었으며, 여성 역량 강화(여성 가장에게 직접 지급)에도 긍정적 영향을 미쳤습니다. 프로그램의 행정 비용은 총 비용의 약 2%로, 비용 효율성도 높은 것으로 평가됩니다.
멕시코의 프로그레사/오포르투니다데스 (1997-현재)
멕시코의 'PROGRESA'(후에 '오포르투니다데스'로 개명, 현재는 '프로스페라')는 1997년 시작된 CCT 프로그램으로, 초기부터 엄격한 평가 설계를 통해 효과성을 검증받았습니다. 이 프로그램은 여성 가장에게 직접 지급하는 방식을 도입했으며, 아동 교육, 정기 건강검진, 영양 섭취 개선을 조건으로 합니다.
무작위 통제 실험 결과, 학교 등록률 증가(중학교의 경우 10% 이상), 질병률 감소(0-5세 아동의 경우 12%), 아동 성장 개선(평균 신장 증가) 등의 효과가 확인되었습니다. 또한 여성의 의사결정권 강화, 가정폭력 감소 등의 부수적 효과도 있었습니다.
필리핀의 판타위드 (2008-현재)
필리핀의 'Pantawid Pamilyang Pilipino Program'(4Ps)는 2008년 시작되어 현재 약 450만 가구에 혜택을 제공하고 있습니다. 교육 보조금과 건강 보조금으로 구성되며, 각각 아동의 학교 출석과 건강 서비스 이용을 조건으로 합니다.
이 프로그램은 학교 출석률을 약 5% 증가시켰고, 산모 사망률을 감소시켰으며, 아동 노동을 약 3% 감소시켰습니다. 특히 가장 빈곤한 지역에서 더 큰 효과를 보였으며, 세계은행은 이 프로그램을 '삼중 승리'(빈곤 감소, 인적 자본 향상, 사회통합 증진)의 사례로 평가하고 있습니다.
CCT의 주요 장점은 빈곤의 세대 간 전이 방지, 인적 자본 형성 촉진, 여성과 아동의 지위 향상, 비용 대비 효과성 등입니다. 반면 조건 충족 모니터링의 행정적 부담, 공공 서비스 인프라가 부족한 지역에서의 제한적 효과, 조건 충족에 따른 추가 비용 부담, 가장 취약한 계층 배제 위험 등이 단점으로 지적됩니다.
UBI와 CCT의 비교 분석
UBI와 CCT는 모두 현금 기반 빈곤 완화 프로그램이지만, 설계 철학과 실행 방식에서 근본적인 차이를 보입니다.
타겟팅 vs. 보편성
CCT는 제한된 자원을 가장 필요한 사람들에게 집중할 수 있다는 장점이 있지만, 대상자 선별 과정에서 오류(포함 오류와 배제 오류), 행정 비용, 낙인 효과가 발생할 수 있습니다. 예를 들어, 브라질의 볼사 파밀리아는 소득 기준을 적용하여 수혜자를 선정하는데, 이 과정에서 자격이 있는 극빈층의 약 10%가 배제되는 문제가 발생했습니다.
반면 UBI는 모든 시민에게 동등한 혜택을 제공함으로써 사회적 연대감을 강화하고 행정 비용을 줄일 수 있습니다. 그러나 필요 없는 사람들에게도 지급되어 재정 효율성이 낮다는 비판을 받습니다. 핀란드 실험에서는 이러한 보편성이 사회적 신뢰와 연대감을 높이는 효과가 있었지만, 고소득층에 대한 지급은 불필요하다는 비판도 있었습니다.
비용 효율성과 행정 부담
UBI는 일반적으로 CCT보다 총비용이 높은 경향이 있습니다. 그러나 행정 비용을 고려하면 그 차이는 줄어들 수 있습니다. UBI는 대상자 선별, 조건 이행 모니터링 등의 과정이 필요 없어 행정 비용이 낮은 반면, CCT는 이러한 과정에 상당한 비용이 소요됩니다.
예를 들어, 브라질 볼사 파밀리아의 행정 비용은 프로그램 총비용의 약 2%인 반면, 더 복잡한 조건부 프로그램의 경우 10-15%에 달하기도 합니다. 반면 UBI의 행정 비용은 이론적으로는 1% 미만이 될 수 있습니다.
행동 변화 효과와 자율성
CCT는 특정 행동(예: 아동 교육)을 장려하는 명확한 인센티브를 제공합니다. 멕시코의 오포르투니다데스는 학교 출석 조건을 통해 중학교 등록률을 10% 이상 증가시켰습니다. 그러나 이러한 접근은 수혜자의 자율성을 제한하고 국가의 온정주의적 간섭이라는 비판을 받기도 합니다.
UBI는 수혜자에게 완전한 자율성을 부여하여 다양한 긍정적 행동 변화를 유도할 수 있습니다. 케냐 실험에서는 UBI 수혜자들이 스스로 창업, 교육 투자, 주택 개선 등 다양한 방식으로 자금을 활용했습니다. 그러나 '올바른' 선택을 보장하지 않는다는 우려도 있습니다.
정치적 실현 가능성
CCT는 "노동 윤리"와 "자격 있는 빈곤층" 개념에 부합하여 보수적 성향의 정치인들에게도 지지를 받을 수 있습니다. 브라질에서는 진보 정권인 룰라 정부에서 시작된 볼사 파밀리아가 이후 보수 정권에서도 계속되었습니다.
반면 UBI는 무조건성으로 인해 "무임승차" 우려를 불러일으켜 정치적 합의 형성이 어려울 수 있습니다. 그러나 기술 변화와 노동시장 불안정성 증가로 인해 지지 기반이 확대되고 있으며, 코로나19 팬데믹 이후 긴급 소득 지원 경험은 보편적 지원에 대한 인식을 긍정적으로 변화시키고 있습니다.
빈곤 완화 프로그램의 현대적 과제와 한국의 상황
현대 사회는 자동화와 인공지능 발전, 비정형 노동의 증가, 기후 변화, 팬데믹 등 복합적 도전에 직면하고 있으며, 이에 따라 빈곤 완화 프로그램도 진화하고 있습니다.
기술 발전으로 인한 일자리 변화는 소득 보장 정책의 중요성을 더욱 부각시키고 있습니다. 옥스퍼드 대학 연구에 따르면 미국 일자리의 약 47%가 향후 20년 내 자동화될 위험이 있으며, 이는 기존의 일자리 중심 복지체계의 한계를 드러냅니다. 2016년 다보스 포럼에서 논의된 '제4차 산업혁명'은 이러한 우려를 더욱 증폭시켰습니다.
코로나19 팬데믹은 긴급 소득 지원의 중요성을 부각시켰습니다. 미국의 경기부양 지원금, 한국의 재난지원금, 일본의 특별정액급부금 등 많은 국가에서 보편적 현금 지급을 실시했으며, 이는 일종의 '임시 UBI' 실험으로 볼 수 있습니다. 특히 한국의 경우 2020년 전 국민에게 지급된 1차 재난지원금은 소비 진작과 취약계층 지원에 효과적이었다는 평가를 받았습니다.
한국은 급속한 경제 성장에도 불구하고 노인 빈곤율이 OECD 국가 중 가장 높은 수준(약 40% 이상)이며, 청년 실업과 비정규직 문제도 심각합니다. 또한 코로나19 팬데믹은 플랫폼 노동자, 프리랜서 등 사회안전망 사각지대에 있는 취약계층의 어려움을 더욱 부각시켰습니다.
한국의 기존 빈곤 완화 정책은 국민기초생활보장제도, 기초연금, 근로장려세제(EITC) 등을 중심으로 발전해왔습니다. 그러나 엄격한 선별 기준, 부양의무자 기준, 낮은 급여 수준 등으로 인해 사각지대가 넓고 빈곤 감소 효과가 제한적이라는 지적이 있습니다. 2015년 기준 한국의 공적이전 후 빈곤감소 효과는 OECD 평균의 절반 수준에 불과했습니다.
한국에서 UBI 관련 실험과 논의는 지방정부 차원에서 활발히 진행되고 있습니다. 성남시는 2016년부터 '청년배당'을 통해 24세 청년에게 분기별로 지역화폐를 지급했고, 이후 경기도는 이를 '청년기본소득'으로 확대 발전시켰습니다. 특히 경기도는 UBI와 지역화폐를 결합한 독특한 모델을 발전시키고 있으며, 최근에는 농민기본소득, 농촌기본소득 실험 등으로 확대하고 있습니다.
2020년 코로나19 대응으로 지급된 전국민 재난지원금은 한국 사회에서 보편적 지급에 대한 경험과 논의를 확산시키는 계기가 되었습니다. 한국개발연구원(KDI)의 연구에 따르면 1차 재난지원금은 소비 진작 효과가 있었으며, 특히 소득 하위 20%에서 그 효과가 더 크게 나타났습니다.
한국형 빈곤 완화 프로그램의 미래 방향으로는 다음과 같은 요소들이 고려될 수 있습니다:
- 생애주기별 기본소득 접근: 아동, 청년, 노인 등 생애주기에 따른 단계적 기본소득 도입
- 지역화폐와의 연계: 지역경제 활성화와 소득 보장의 결합
- 사회서비스와의 통합적 설계: 현금 지원과 돌봄, 교육, 주거 등 서비스의 균형적 발전
- 디지털 전환 대응: 플랫폼 노동, 프리랜서 등 비전형 노동자 보호 강화
- 조세 개혁과 연계: 소득세, 자산세, 탄소세 등 관련 세제 개혁을 통한 재원 마련
한국 사회는 급격한 인구 고령화, 저출산, 노동시장 이중구조, 디지털 전환 등 복합적 도전에 직면해 있으며, 이를 해결하기 위한 포괄적이고 혁신적인 빈곤 완화 프로그램의 발전이 요구됩니다. UBI와 CCT는 이러한 맥락에서 기존 복지체계의 한계를 보완하고 미래 지향적 사회보장 체계를 구축하는 중요한 정책 도구로 고려될 수 있습니다.
결론: 미래를 위한 통합적 접근
빈곤 완화 프로그램, 특히 UBI와 CCT는 전통적인 복지정책의 한계를 극복하고 변화하는 사회경제적 환경에 대응하기 위한 혁신적 접근법으로 주목받고 있습니다. 두 접근법은 각자의 철학적 기반과 실행 방식에서 차이를 보이지만, 목표하는 바는 결국 모든 사람의 기본적 존엄과 안전을 보장하는 것입니다.
실제로 두 프로그램은 상호 배타적이기보다 보완적 관계로 볼 수 있습니다. 기본적 소득 보장을 위한 UBI와 특정 인적 자본 투자를 위한 추가적 CCT를 결합한 하이브리드 모델도 가능합니다. 예를 들어, 모든 시민에게 기본적인 생활 보장을 위한 UBI를 제공하면서, 취약계층의 교육과 건강 증진을 위한 추가적 CCT를 병행할 수 있습니다.
다양한 국가와 지역의 실험과 경험은 이러한 프로그램들이 지역적 맥락과 제도적 환경에 맞게 조정될 필요가 있음을 보여줍니다. 또한 빈곤 완화 프로그램은 단독으로 작동하기보다 교육, 의료, 주거, 노동시장 정책 등 다른 사회정책과 통합적으로 설계될 때 더 효과적일 수 있습니다.
궁극적으로 빈곤 완화 프로그램의 성공은 기술적 설계나 재정적 지속가능성뿐만 아니라 사회적 연대와 정치적 합의에 달려 있습니다. 모든 사람의 존엄한 삶을 보장하는 사회를 향한 공동의 비전이 이러한 프로그램들의 설계와 실행을 이끄는 나침반이 되어야 할 것입니다.